Il 29 aprile scorso è stato approvato in prima deliberazione dalla Camera il disegno di legge costituzionale A.C. 2564 prima della trasmissione al Senato. Il provvedimento ha come obiettivo quello di elevare Roma Capitale a ente costitutivo della Repubblica, conferendole autonomia legislativa su undici materie specifiche, tra cui urbanistica, trasporti e beni culturali. La riforma non si limita a “rafforzare” Roma Capitale sul piano amministrativo: inserisce Roma Capitale come ente autonomo distinto nell’art. 114 Cost. e le attribuisce potestà legislativa in undici materie, tra cui trasporto pubblico locale, governo del territorio, commercio, turismo, servizi sociali, edilizia residenziale pubblica e organizzazione amministrativa.
E allora, qual è il problema?
Il punto critico non è il riconoscimento costituzionale di Roma come Capitale, che è già presente nell’art. 114 vigente. Il nodo è che il testo crea un ente sub-regionale con potestà legislativa di tipo regionale, collocato però dentro la Regione Lazio e dentro la Città metropolitana di Roma Capitale. Ne deriva un assetto ibrido: Roma Capitale non diventa una Regione, ma ottiene poteri legislativi su materie oggi regionali; non assorbe la Città metropolitana, ma ne occupa il territorio centrale e interferisce con molte sue funzioni di area vasta.
In sintesi, partendo da principi condivisi questa modifica costituzionale adotta, come è ormai pratica, il principio di risolvere un problema complesso in modo semplice: una tentazione dalla quale il legislatore dovrebbe guardarsi dal cedere perché il prezzo da pagare è quello di un’esiziale instabilità costituzionale e amministrativa.
Le principali criticità costituzionali
1) Roma Capitale diventa un ente atipico nell’ambito del Titolo V
Il nuovo art. 114 collocherebbe Roma Capitale accanto a Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato. Tuttavia, a differenza degli altri Comuni e delle altre Città metropolitane, Roma avrebbe potestà legislativa; a differenza delle Regioni, non sarebbe una Regione e non verrebbero riscritti in modo organico gli articoli costituzionali sul potere legislativo regionale.
Questa scelta altera la logica classica del Titolo V: alle Regioni spetta la potestà legislativa, agli enti locali spettano funzioni amministrative e potestà regolamentare. La riforma introduce invece un ente locale-speciale con capacità legislativa. È costituzionalmente possibile, se la Costituzione lo prevede, ma il testo dovrebbe coordinare in modo molto più esplicito gli artt. 114, 117, 118, 119, 127 e 134.
Ultimo ma non meno importante: Roma è capitale ma nella koinè delle città italiane non è certo l’unica a possedere titoli di unicità. Milano, a differenza di Roma, è città di livello alfa nel ranking mondiale: se si considera l’area urbana, il PIL della metropoli lombarda è del +49% superiore a quello di Roma (184,14 miliardi contro 130,26 nel 2024, dati Istat); poi Venezia, con la sua unicità a livello mondiale oppure Napoli, con la sua straordinaria complessità con status di capitale per poco meno di sei secoli. Perché nell’art. 114 dovrebbe comparire solo Roma Capitale come comune primus inter pares e non anche Milano Alphacity, Venezia Serenissima e Napoli Parthenope?
2) Manca una modifica esplicita dell’art. 117 della Costituzione
Il vigente art. 117 della Costituzione distribuisce la potestà legislativa tra Stato e Regioni. Il ddl attribuisce invece potestà legislativa anche a Roma Capitale, ma lo fa intervenendo principalmente sull’art. 114 e poi, nell’art. 2, richiamando le categorie dell’art. 117 introducendo un vizio intrinseco per competenza concorrente per alcune materie e competenza residuale per le altre. Quantomeno sarebbe opportuno modificare anche l’art. 117 includendo il nuovo soggetto di Roma Capitale per chiarire la potestà regolamentare nelle stesse materie.
Questa omissione è critica perché rischia di generare controversie su tre livelli: se le leggi di Roma Capitale siano pienamente equiparabili alle leggi regionali; se la potestà regolamentare segua automaticamente quella legislativa; e se Roma possa essere considerata “Regione” ai fini delle clausole trasversali dell’art. 117, pur non essendolo.
3) La riforma non distingue nel testo dell’art. 114 tra materie concorrenti e residuali
Il ddl parla di undici materie di competenza ma solo l’art. 2 chiarisce che, nelle materie di competenza concorrente con gli Enti sovraordinati, Roma deve rispettare i princìpi fondamentali stabiliti dallo Stato, mentre nelle altre materie esercita una potestà di tipo residuale.
Come sottolineato da molti giuristi, sarebbe opportuno distinguere direttamente nel nuovo art. 114 quali materie sono concorrenti e quali residuali. La distinzione non è formale: cambia il grado di autonomia. Il governo del territorio, la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e la promozione/organizzazione delle attività culturali sarebbero materie concorrenti; trasporto pubblico locale, commercio, turismo, artigianato, servizi sociali, edilizia residenziale pubblica, polizia amministrativa locale e organizzazione amministrativa sarebbero invece tendenzialmente materie residuali.
4) Potestà legislativa prima della legge ordinamentale
L’art. 2 prevede che Roma Capitale eserciti le funzioni legislative dalle prime elezioni dell’Assemblea di Roma Capitale successive all’entrata in vigore della legge costituzionale. Le norme vigenti sull’ordinamento di Roma Capitale continuerebbero ad applicarsi fino alla nuova legge statale rinforzata sull’ordinamento. Da questa formulazione, sembrerebbe possibile che Roma eserciti la funzione legislativa prima dell’approvazione della legge statale sull’ordinamento dell’ente, e invita ad approfondire il punto.
È una criticità seria: prima si dovrebbe sapere chi esercita il potere legislativo, con quale procedimento, con quali controlli, con quale forma di promulgazione/pubblicazione, con quali rapporti tra Assemblea, Sindaco e Giunta. Attribuire la funzione legislativa prima di avere una cornice ordinamentale compiuta può produrre conflitti immediati.
5) Giustizia costituzionale non coordinata espressamente
Il ddl stabilisce che a Roma Capitale si applichino gli artt. 127 e 134 Cost., cioè le norme sui giudizi costituzionali in via principale e sui conflitti di attribuzione. In questo modo il legislatore sembra voler abilitare Roma Capitale a sollevare questioni di legittimità costituzionale o conflitti di attribuzione anche contro leggi e atti statali o regionali, e riconoscere a Stato e Regioni analogo potere contro leggi o atti di Roma Capitale; tuttavia segnala l’opportunità di valutare una modifica esplicita degli artt. 127 e 134. Qui il problema è evidente: se Roma Capitale produce leggi, queste devono poter essere impugnate. Ma se gli articoli costituzionali continuano a parlare testualmente di Stato e Regioni, il sistema resta affidato a interpretazioni e rinvii, invece che a una disciplina costituzionale chiara.
Punti di conflitto tra Regione Lazio e Roma Capitale
1) Doppia legislazione nello stesso territorio regionale
La Regione Lazio continuerebbe a esistere con il territorio comprensivo di Roma. Roma Capitale però avrebbe potestà legislativa su undici materie all’interno del proprio territorio. Le leggi regionali del Lazio continuerebbero ad applicarsi solo fino a quando Roma Capitale non eserciti la propria potestà legislativa nelle singole materie.
Il legislatore inserisce quindi un sistema a geometria variabile: in una stessa Regione si applicherebbe la legge di Roma Capitale sul territorio romano e la legge regionale laziale sul resto del Lazio. La criticità non è l’autonomia differenziata in sé, ma la mancanza di meccanismi costituzionali puntuali di coordinamento.
2) Trasporto pubblico locale
Il trasporto pubblico locale è uno dei punti di frizione più forti: Roma Capitale avrebbe potestà legislativa sul TPL; la Regione Lazio conserva competenze sul trasporto regionale, sulla programmazione e sul finanziamento di reti che attraversano Roma e il resto del territorio regionale; la Città metropolitana conserva funzioni in tema di mobilità e viabilità. Il trasporto pubblico locale è materia riconosciuta dalla Corte costituzionale come residuale regionale, pur con significativi interventi statali giustificati dall’esigenza di uniformità e dal finanziamento del settore.
I conflitti prevedibili riguardano integrazione tariffaria, contratti di servizio, linee extraurbane che entrano a Roma, nodi ferroviari, parcheggi di scambio, ZTL, bus turistici, trasporto scolastico e collegamenti con aeroporti e aree produttive. Una legge romana sul TPL potrebbe incidere su sistemi che, funzionalmente, non sono solo comunali.
3) Governo del territorio e urbanistica
Roma Capitale avrebbe potestà legislativa sul governo del territorio, materia concorrente. La Regione Lazio conserva però funzioni e interessi di pianificazione territoriale, paesaggistica, ambientale, infrastrutturale e di coordinamento sovracomunale. Il governo del territorio è materia molto ampia e difficile da delimitare, intrecciata con tutela dell’ambiente, ordinamento civile, livelli essenziali, salute, energia e protezione civile.
Qui il rischio è una collisione tra pianificazione regionale, pianificazione metropolitana e normativa urbanistica romana. Esempi concreti: gerarchia tra piani regionali e strumenti urbanistici di Roma; disciplina del consumo di suolo; infrastrutture sovracomunali; standard urbanistici; edilizia; rigenerazione urbana; vincoli paesaggistici e ambientali.
4) Valorizzazione dei beni culturali e ambientali
La riforma attribuisce a Roma potestà legislativa sulla valorizzazione dei beni culturali e ambientali. La tutela dei beni culturali e dell’ambiente resta però competenza esclusiva statale, mentre la valorizzazione è materia concorrente. È opportuno sottolineare che per mandato costituzionale la tutela dei beni culturali e sviluppo della cultura sono finalità di interesse generale della Repubblica in tutte le sue articolazioni.
Per la città di Roma il confine tra tutela, valorizzazione, turismo, commercio, decoro urbano e gestione dello spazio pubblico è particolarmente sensibile. Potrebbero sorgere conflitti con Regione e Stato su concessioni, grandi eventi, aree archeologiche, parchi, Tevere, ville storiche, sponsorizzazioni, disciplina dei flussi turistici e uso economico del patrimonio.
5) Turismo, commercio e artigianato
Turismo, commercio e artigianato passerebbero alla potestà legislativa romana, come materie tendenzialmente residuali. La Regione Lazio oggi disciplina questi settori in chiave regionale. Una legislazione autonoma di Roma potrebbe produrre standard diversi su strutture ricettive, locazioni turistiche, guide, botteghe storiche, commercio ambulante, orari, mercati, autorizzazioni, promozione turistica e imposta/entrate collegate. Il problema è che Roma è il principale motore turistico ed economico della Regione: scelte legislative romane possono avere effetti regionali, ma sarebbero deliberate da un’assemblea rappresentativa del solo territorio capitolino.
6) Servizi e politiche sociali
Roma avrebbe potestà legislativa su servizi e politiche sociali. Questa materia, però, si intreccia con sanità, livelli essenziali delle prestazioni, politiche abitative, disabilità, non autosufficienza, immigrazione, povertà estrema e integrazione sociosanitaria, ambiti nei quali Stato e Regione Lazio conservano ruoli decisivi.
Il conflitto più probabile riguarda l’integrazione tra servizi sociali comunali e servizi sanitari regionali. Una legge romana potrebbe definire standard, accesso, accreditamenti o modelli organizzativi non perfettamente coerenti con il sistema regionale laziale.
7) Edilizia residenziale pubblica
L’edilizia residenziale pubblica è attribuita a Roma Capitale, ma la materia si intreccia implicitamente con livelli minimi del diritto all’abitazione, princìpi statali e governo del territorio. I principali punti di conflitto con la Regione Lazio riguardano programmazione, finanziamento, gestione del patrimonio, criteri di assegnazione, rapporti con ATER/enti gestori, piani casa e politiche di rigenerazione. Anche qui il problema è che il fabbisogno abitativo romano ha scala regionale e metropolitana, ma la legge di Roma riguarderebbe solo il territorio capitolino.
8) Autonomia finanziaria e riparto delle risorse
Il nuovo art. 114 prevede che la legge statale attribuisca a Roma Capitale “condizioni peculiari di autonomia amministrativa e finanziaria” nel rispetto dell’art. 119. La criticità sta nel fatto che non sono indicati criteri costituzionali specifici per evitare squilibri con Regione Lazio, Città metropolitana e altri Comuni. Se Roma riceve maggiori entrate, compartecipazioni o fondi speciali per le nuove funzioni, bisogna chiarire se tali risorse siano aggiuntive, sostitutive di risorse regionali, o sottratte a capitoli oggi destinati all’intero Lazio. In assenza di una clausola di neutralità o di compensazione, il conflitto finanziario è probabile.
9) Casus belli: l’autonomia differenziata del Lazio
L’art. 2, comma 5, stabilisce che, se alla Regione Lazio fossero attribuite ulteriori forme di autonomia ai sensi dell’art. 116, terzo comma, l’intesa Stato-Regione, “sentita Roma Capitale”, individui forme di coordinamento tra Regione e Roma.
Il problema è che Roma è solo “sentita”, non parte necessaria dell’intesa. Se l’autonomia differenziata del Lazio incide su materie vicine a quelle di Roma, il coinvolgimento non vincolante potrebbe essere insufficiente. Specularmente, il Lazio potrebbe sostenere che Roma Capitale limita la portata effettiva della propria autonomia regionale.
Punti di conflitto tra Città Metropolitana di Roma Capitale e nuovo ente Roma Capitale
1) Roma Capitale resterebbe dentro la Città metropolitana
Il nuovo ente Roma Capitale corrisponde all’attuale territorio di Roma Capitale ed è ricompreso nel perimetro della Città metropolitana di Roma Capitale, la quale coincide invece con il territorio della precedente provincia di Roma, inclusi i municipi romani.
Questo è il punto più delicato: la riforma non sceglie tra modello “città-regione” e modello “città metropolitana forte”. Mantiene entrambi, aggiungendo un legislatore capitolino dentro l’ente metropolitano.
2) La Città metropolitana ha funzioni che si sovrappongono alle nuove materie legislative di Roma
La legge 56/2014 – meglio nota come Delrio – attribuisce alla Città metropolitana funzioni fondamentali di piano strategico triennale, pianificazione territoriale generale, gestione coordinata dei servizi pubblici di ambito metropolitano, mobilità e viabilità, promozione dello sviluppo economico e sociale, digitalizzazione. Sono proprio i settori su cui Roma avrebbe potestà legislativa o interessi regolativi fortissimi: governo del territorio, TPL, commercio, turismo, servizi sociali, edilizia residenziale pubblica, sviluppo economico. Ne deriva un rischio strutturale: la Città metropolitana deve pianificare e coordinare l’area vasta, ma il suo Comune centrale avrebbe una propria legislazione speciale.
3) Due legislazioni compresenti dentro la stessa Città metropolitana
Poiché Roma Capitale si troverebbe dentro la Città metropolitana, quest’ultima potrebbe trovarsi a esercitare funzioni amministrative in settori come trasporto pubblico locale e commercio nei quali, nel suo territorio, potrebbero operare due legislazioni diverse: quella di Roma Capitale e quella della Regione Lazio. Questo è il conflitto forse più scontato: una stessa Città metropolitana avrebbe un regime giuridico per Roma e un altro per i Comuni metropolitani esterni. Per funzioni di area vasta, ciò può indebolire pianificazione, uniformità, economie di scala e coordinamento.
4) Conflitto di ruolo del Sindaco di Roma (e mancata rappresentanza della ciambella metropolitana esterna)
La legge Delrio prevede che il sindaco metropolitano sia di diritto il sindaco del Comune capoluogo. Se il Sindaco di Roma continua a essere anche Sindaco metropolitano, si produce un evidente conflitto istituzionale: lo stesso soggetto rappresenta l’ente Roma Capitale, che acquisisce potestà legislativa e interessi propri, e presiede la Città metropolitana, che dovrebbe coordinare anche gli interessi dei Comuni esterni. Il rischio è una concentrazione di potere nel centro e una compressione della voce dei Comuni metropolitani non romani.
5) Urbanistica coloniale: debolezza rappresentativa dei Comuni metropolitani esterni
Il Consiglio metropolitano è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei Comuni della Città metropolitana; il sindaco metropolitano, salvo diversa disciplina, coincide con il sindaco del capoluogo. Con Roma dotata di potestà legislativa propria, i Comuni esterni rischiano di subire effetti indiretti delle leggi romane senza partecipare alla loro formazione. Ad esempio, una legge romana su TPL, commercio, turismo o urbanistica può produrre esternalità metropolitane, pur essendo deliberata da un’Assemblea eletta solo dai cittadini romani.
Ne risulterebbe il rischio certo di un’ulteriore spinta vessatoria da parte del Comune di Roma rispetto al resto della Città metropolitana che vedrebbe inevitabilmente attivarsi spinte centripete per quanto riguarda le funzioni di pregio e centrifughe per tutte le funzioni “fastidiose”: basti pensare alla localizzazione del nuovo termovalorizzatore (pardòn, inceneritore) presso il punto più estremo possibile del territorio comunale a differenza degli omologhi impianti di Parigi, Vienna e Copenaghen localizzati in prossimità dell’area urbana centrale.
6) Gerarchia incerta tra piano metropolitano e legge di Roma Capitale
La Città metropolitana può adottare il piano strategico e la pianificazione territoriale generale, anche fissando vincoli e obiettivi per l’attività dei Comuni del territorio metropolitano. Ma se Roma Capitale approva una propria legge sul governo del territorio, quale atto prevale? Il piano metropolitano può vincolare Roma? Una legge romana può derogare o condizionare la pianificazione metropolitana? La riforma non risponde. Senza una clausola di prevalenza o di leale collaborazione, il conflitto è quasi inevitabile.
7) L’aggiunta di un comma all’art. 114 non risolve l’asimmetria
Il testo prevede che la legge dello Stato possa attribuire ai Comuni capoluogo delle Città metropolitane ulteriori e specifiche funzioni amministrative, secondo sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Questa clausola attenua l’accusa di “privilegio esclusivo” per Roma, ma solo in parte: agli altri capoluoghi metropolitani possono essere attribuite funzioni amministrative, non potestà legislativa. Roma resterebbe comunque l’unico Comune-capitale con poteri legislativi costituzionalizzati.
Un occhio al resto d’Europa
Lo stato dell’arte vede due modelli prevalenti: la città-Stato, come Berlino e Vienna, dove funzioni comunali e regionali sono unite nello stesso ente; e la città-regione integrata, come Bruxelles, Madrid e Budapest, dove la capitale municipale convive con un’entità regionale o autonoma separata.
La proposta italiana non adotta nessuno dei due modelli: non trasforma Roma in città-regione fuori dal Lazio, come Berlino o Vienna; ma non mantiene neppure Roma come semplice Comune speciale dentro una Regione, come Madrid. Crea invece un ente comunale-capitale con potestà legislativa propria, dentro una Regione e dentro una Città metropolitana. È proprio questa soluzione intermedia a generare le maggiori frizioni.
Matrice dei conflitti amministrativi (sicuri)
La tabella seguente esplicita quelli che saranno i conflitti che si innescheranno il giorno stesso dell’entrata in vigore della riforma: ne restano altri, non pochi, che potrebbero verificarsi in determinate occasioni ma non meno scontate nella loro probabilità di accadimento.
| Ambito | Conflitto principale | Soggetti coinvolti | Gravità del conflitto |
| Trasporto pubblico locale | Legislazione romana vs programmazione regionale e mobilità metropolitana | Roma, Lazio, Città metropolitana | Molto alta |
| Governo del territorio | Legislazione romana vs piani regionali e piano metropolitano | Roma, Lazio, Città metropolitana | Molto alta |
| Commercio e turismo | Regimi diversi tra Roma e resto del Lazio/ Città metropolitana | Roma, Lazio, Comuni metropolitani | Alta |
| ERP e politiche abitative | Programmazione romana vs fondi/enti/regole regionali | Roma, Lazio, ATER/enti gestori | Alta |
| Servizi sociali | Standard romani vs integrazione sociosanitaria regionale | Roma, Lazio | Alta |
| Valorizzazione beni culturali e ambientali | Confine tra valorizzazione, tutela, ambiente e turismo | Roma, Lazio, Stato | Alta |
| Finanza | Risorse aggiuntive o sostitutive; perequazione; compartecipazioni | Roma, Lazio, altri enti locali | Molto alta |
| Giustizia costituzionale | Impugnazioni non coordinate espressamente in artt. 127 e 134 | Roma, Lazio, Stato | Alta |
| Governance metropolitana | Sindaco di Roma anche sindaco metropolitano | Roma, Città metropolitana, Comuni esterni | Molto alta |
| Fase transitoria | Leggi della Lazio applicabili finché Roma non legifera con un evidente pastiche amministrativo | Roma, Lazio | Alta |
In conclusione
La riforma ha una ratio comprensibile: Roma svolge funzioni di capitale nazionale che superano quelle di un Comune ordinario. Tuttavia, il testo approvato dalla Camera presenta un problema di architettura costituzionale: attribuisce a Roma Capitale poteri legislativi di tipo regionale senza ridefinire compiutamente il rapporto con Regione Lazio e Città metropolitana.
I punti più critici sono tre.
- Roma Capitale resta dentro il Lazio, ma sottrae alla Regione potestà legislativa su materie centrali nel territorio romano. Questo produce un Lazio “a doppia legislazione”.
- Roma Capitale resta dentro la Città metropolitana, ma acquisisce poteri legislativi su materie che la Città metropolitana deve coordinare in chiave di area vasta. Questo rischia di svuotare o complicare le funzioni metropolitane.
- La riforma non modifica in modo espresso gli artt. 117, 127 e 134, pur creando un nuovo legislatore territoriale.
La soluzione più coerente richiederebbe una scelta netta: o Roma diventa un vero ente-capitale di rango regionale (qui un approfondimento), con ridefinizione del rapporto con Lazio e Città metropolitana; oppure si rafforza Roma sul piano amministrativo e finanziario, ma senza creare una potestà legislativa autonoma dentro una Regione e dentro una Città metropolitana. La versione attuale tenta una via intermedia, ma proprio per questo moltiplica i possibili conflitti di competenza.
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Note e riferimenti.
Camera dei deputati, repositorio documentale sul ddl A.C. 2564
Analisi del ddl su Carteinregola
Sempre da Carteinregola, lettera/appello della società civile alle istituzioni affinchè non sia approvata la modifica costituzionale in materia di Roma Capitale